U ovom tekstu prenosimo dijelove znastvenog rada UDK 711:342.56 hrčak.srce.hr (orcid.org/0000-0001-8304-7901) Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb publicirano i u Elektroničkom zbornik radova Veleučilišta u Šibeniku, Vol. 11 No. 1-2, 2017. (CROSBI ID: 865191) u kojem autor analizira važnost prostornog planiranja i oblike prostornog planiranja. Potom će se analizirati sudjelovanje javnosti u izradi prostornih planova, kao i u drugim procesima vezanim za prostorno planiranje, s posebnim naglaskom na izdavanje lokacijskih dozvola. Ovaj rad nastao je u okviru projekta „Novi hrvatski pravni sustav“ Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.
Prostorno planiranje iznimno je značajno za svaku državu. Prostor je ograničeni resurs kojega treba štititi i planski koristiti odnosno popunjavati. Prostorno planiranje predstavlja izraz svjesnog nastojanja za uređenjem prostora, imajući za cilj postizanje najboljeg mogućeg, ili barem najmanje lošeg, načina korištenja i očuvanja prostora. Dakako, radi se o postupcima koji su od najveće važnosti za fizičke i pravne osobe. Zbog toga je iznimno važno osigurati sudjelovanje javnosti u postupcima i procedurama koje su vezane za prostorno planiranje. U ovom radu autor će analizirati važnost prostornog planiranja i oblike prostornog planiranja. Potom će se analizirati sudjelovanje javnosti u izradi prostornih planova, kao i u drugim procesima vezanim za prostorno planiranje, s posebnim naglaskom na izdavanje lokacijskih dozvola.
Prostorno je uređenje danas u Republici Hrvatskoj uređeno Zakonom o prostornom uređenju (dalje u tekstu: Zakon) koji je zamijenio dotadašnji Zakon o prostornom uređenju i gradnji (ZPUG-NN 153/13). ZPUG je u osnovi predstavljao odstupanje od dotadašnjeg zakonodavnog uređenja prostornog uređenja i gradnje. Naime, ZPUG-om su po prvi put povezana upravna područja prostornog uređenja i gradnje u jedinstven sustav, uključujući i određene postupke na području zaštite okoliša, te su njime u hrvatski pravni sustav uvedeni instrumenti kojima se omogućuje uređenje građevinskog zemljišta u naselju. Osim toga je ZPUG označio stvarno decentraliziranje izdavanje dozvola odnosno akata potrebnih za građenje i uporabu građevina te obavljanje drugih poslova s tim u vezi.
...
Upravo zbog važnosti prostornog planiranja, neophodno je postojanje nadzora javnosti nad donošenjem prostornih planova i nad donošenjem pojedinačnih akata kojima se dozvoljavaju zahvati u prostor koji moraju biti u skladu s prostornim planom. Javnost mora imati uvid u cjelokupni proces donošenja prostornih planova svih razina, kako bi na vrijeme mogla utjecati na eventualne greške i/ili nezakonitosti. Ovo se posebno odnosi na pitanja zaštite okoliša i kvalitetnog upravljanja prostornom. Dodatno, poseban se naglasak mora staviti na obvezu omogućavanja javnosti da sudjeluje u postupcima izdavanja pojedinačnih akata – lokacijskih dozvola koje se izdaju temeljem Zakona. Osim toga, nužno je omogućiti javnosti ne samo sudjelovanje u postupku njihovog izdavanja, nego i osporavanje jednom izdanih lokacijskih dozvola pred upravnim sudovima.
....
Pod “prostornim planom” treba podrazumijevati planove većih geografskih prostora u kojima se gradovi javljaju kao točke, kao i planove vangradskih prostora. Neispravno je naziv “prostorni plan” miješati s nazivom “urbanistički plan” (koji se odnosi na prostor unutar naselja i neposrednu okolicu), kao što se javlja tendencija da ih se uzima kao sinonime. V.: Marinović-Uzelac, A.: Teorija namjene površina u urbanizmu, Zagreb, Tehnička knjiga, 1989., str. 92.
....
Sustav prostornog uređenja sastoji se od triju osnovnih segmenata: prostornog i urbanističkog planiranja (praćenje stanja u prostoru, te izrada i donošenje dokumenata prostornog uređenja); uređenja naselja i prostora izvan naselja i provođenja dokumenata prostornog uređenja (lokacijska dozvola, izvod iz detaljnog plana uređenja, rješenje o utvrđivanju građevne čestice i potvrda parcelacijskog elaborata). Ti su segmenti međusobno čvrsto povezani i ovisni jedan o drugome
...
Ciljevi prostornog uređenja
Ciljevi su prostornog uređenja: 1. ravnomjeran prostorni razvoj usklađen s gospodarskim, društvenim i okolišnim polazištima, 2. prostorna održivost u odnosu na racionalno korištenje i očuvanje kapaciteta prostora na kopnu, moru i u podmorju u svrhu učinkovite zaštite prostora, 3. povezivanje teritorija Države s europskim sustavima prostornog uređenja, 4. njegovanje i razvijanje regionalnih prostornih osobitosti, 5. međusobno usklađen i dopunjujući razmještaj različitih ljudskih djelatnosti i aktivnosti u prostoru radi funkcionalnog i skladnog razvoja zajednice uz zaštitu integralnih vrijednosti prostora, 6. razumno korištenje i zaštita prirodnih dobara, očuvanje prirode, zaštita okoliša i prevencija od rizika onečišćenja, 7. zaštita kulturnih dobara i vrijednosti, 8. dobro organizirana raspodjela i uređenje građevinskog zemljišta, 9. kvalitetan i human razvoj gradskih i ruralnih naselja te siguran, zdrav, društveno funkcionalan životni i radni okoliš, 10. cjelovitost vrijednih obalnih ekosustava i kakvoća mora za kupanje i rekreaciju, 11. odgovarajući prometni sustav, osobito javni prijevoz, 12. opskrba, funkcionalna pristupačnost i uporaba usluga i građevina za potrebe različitih skupina stanovništva, osobito djece, starijih ljudi i osoba smanjenih sposobnosti i pokretljivosti, 13. kvaliteta, kultura i ljepota prostornog i arhitektonskog oblikovanja, 14. stvaranje visokovrijednog izgrađenog prostora s uvažavanjem specifi čnosti pojedinih cjelina te poštivanjem prirodnog i urbanog krajobraza i kulturnog naslijeđa, a posebice uređenja ugostiteljsko-turističkih područja na obalnom i kopnenom području uz zaštitu užeg obalnog pojasa od građenja, 15. prostorni uvjeti za razvoj gospodarstva, 16. nacionalna sigurnost i obrana Države te zaštita od prirodnih i drugih nesreća.Načela prostornog uređenja
Prostorno uređenje temelji se na sljedećim načelima: 1. integralnog pristupa u prostornom planiranju,27 2. uvažavanja znanstveno i stručno utvrđenih činjenica,28 3. prostorne održivosti razvitka i vrsnoće gradnje, 4. ostvarivanja i zaštite javnog i pojedinačnog interesa, 5. horizontalne integracije u zaštiti prostora,31 6. vertikalne integracije i 7. javnosti i slobodnog pristupa podacima i dokumentima značajnim za prostorno uređenje.Posebno bih na ovom mjestu istaknuo načelo javnosti i slobodnog pristupa podacima i dokumentima značajnim za prostorno uređenje. Naime, javnost ima pravo sudjelovati u postupcima izrade i donošenja prostornih planova u skladu s ovim Zakonom. Država i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje u tekstu: JLPRS) moraju o stanju u prostoru obavještavati javnost, omogućiti i poticati njezino sudjelovanje razvijanjem društvene povezanosti i jačanjem svijesti o potrebi zaštite prostora te upravljanjem sudjelovanja (prikupljanje i organizacija prijedloga, pribavljanje stručnih mišljenja o javnim stavovima, posredovanje medija i sl.). Javnost ima pravo pristupa informacijama, odnosno podacima o prostoru kojima raspolažu javnopravna tijela i pravne osobe koje podatke čuvaju za ta tijela, a koji nemaju povjerljivo značenje sukladno posebnom zakonu.
Nadležnost za prostorno planiranje
Učinkovitost prostornog uređenja osiguravaju Hrvatski sabor i Vlada Republike Hrvatske te predstavnička tijela JLPRS donošenjem prostornih planova te donošenjem, odnosno prihvaćanjem drugih dokumenata propisanih Zakonom:
1. Državni plan prostornog razvoja, prostorni plan nacionalnog parka, prostorni plan parka prirode i prostorni plan područja posebnih obilježja čija je obveza donošenja propisana Državnim planom prostornog razvoja donosi Hrvatski sabor. 2. Urbanistički plan uređenja državnog značaja donosi Vlada Republike Hrvatske. 3. Prostorni plan županije, odnosno Grada Zagreba i urbanistički plan uređenja županijskog značaka donosi županijska skupština odnosno skupština grada Zagreba. 4. Prostorni plan uređenja grada, odnosno općine donosi gradsko vijeće odnosno općinsko vijeće (predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave). 5. Generalni urbanistički plan donosi skupština Grada Zagreba odnosno Gradsko vijeće. 6. Urbanistički plan uređenja donosi skupština Grada Zagreba, gradsko vijeće odnosno općinsko vijeće.Sudjelovanje javnosti u izradi (i izmjeni) dokumenata prostornog uređenja
Sudjelovanje javnosti u izradi odnosno izmjeni dokumenata prostornog uređenje bitan je element njihove izrade. Naime, sudjelovanjem javnosti osigurava se da je šira javnost koje se tiče izrada dokumenta prostornog uređenja o njoj obaviještena. Na taj se način osigurava i umanjenje eventualnih sukoba u društvu40 do kojih svakako može doći zbog ekonomskih interesa koji nedvojbeno postoje prilikom izrade ili izmjene svakog dokumenta prostornog uređenja. Dodatno, na ovaj način se zainteresiranoj javnosti omogućava da iznese svoje primjedbe još tijekom izrade (odnosno izmjene) dokumenata prostornog uređenja te se na taj način mogu izbjeći i nezakonitosti, pogodovanja pojedincima ili skupinama i sl. Prema tome, sudjelovanje javnosti u izradi i/ili izmjeni dokumenata prostornog uređenja je poželjno i potencijalno korisno za sustav prostornog planiranja.
Kada se donese odluka o izradi prostornog plana, nositelj izrade o tome mora obavijestiti javnost na mrežnoj stranici JPLRS i kroz informacijski sustav putem Hrvatskog zavoda za prostorni razvoj. Naime, svatko ima u skladu sa zakonom pravo na uvid i pribavljanje podataka iz informacijskog sustava koji nisu povjerljivi. Pobližu strukturu, sadržaj, način rada, oblik i elektronički standard informacijskog sustava, ovlasti i obveze u vođenju i upravljanju informacijskim sustavom propisuje Vlada Uredbom o informacijskom sustavu. O izradi prostornog plana uređenja grada, odnosno općine moraju se pisanim putem obavijestiti i susjedni gradovi i općine. Naime, susjedni gradovi i općine također imaju pravo sudjelovanja u izradi odnosno izmjeni prostornog plana, budući se predloženim novim ili izmijenjenim prostornim planom može utjecati i na njihova samoupravna prava...............................................
Zaključak
Kada promotrimo sustav koji je na snazi u Republici Hrvatskoj glede prostornog planiranja i mogućnosti javnosti da sudjeluje u postupcima prostornog planiranja, možemo iznijeti dva zaključka. Prvo, u postupcima donošenja prostornih planova javnosti je osigurano sudjelovanje tijekom cijelog postupka donošenja prostornog plana. Javnost mora biti obaviještena o tome da se pristupa izradi novog/izmjeni postojećeg prostornog plana, što mora biti javno objavljeno. Osiguran je javni uvid u prijedlog prostornog plana, kao i mogućnost podnošenja prijedloga i primjedbi na prijedlog plana. Mora se provesti najmanje jedno javno izlaganje na kojima se građani mogu sučeliti s nositeljem izrade. Nositelj izrade dužan je javno objaviti izvješće o provedenoj raspravi kako bi mogao pristupiti izradi konačnog prijedloga
prostornog plana. Ukoliko je bilo previše izmjena, dužan je provesti ponovnu javnu raspravu. Dakle, sustav je postavljen transparentno, s punim sudjelovanjem javnosti.
Dodatno, o informacijama o stanju u prostoru može se doći temeljem lokacijskih informacija i putem izvješća o stanju u prostoru.S druge strane, drugi zaključak koji možemo izvesti tiče se sudjelovanja javnosti u izdavanju lokacijskih dozvola. Na tom području ne možemo reći da je sustav zadovoljavajući. Naime, Zakon je postavio snažno ograničenje glede toga tko može biti stranka u postupku izdavanja lokacijske dozvole, što je protivno čl. 4. ZUP-a, ali predstavlja i ograničenje jamstva poštenog suđenja osiguranog čl. 6. st. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te jednakosti svih pred zakonom i prava na pravično suđenje zajamčenih čl. 14. st. 2. odnosno čl. 29. st. 1 Ustava. Prema tome, radi se o odredbama koje su nesukladne s Ustavom i trebale bi biti takvima i oglašene od strane Ustavnog suda.
Zahvaljujemo autoru doc. dr. sc. Frani Staničiću, sadašnjem predsjedniku Ustavnog suda na ovom znanstvenom radu 2017. godine.
O autoru:
Znastveni rad objavljen je na linkovima:
https://hrcak.srce.hr/file/260538